Murphyho zákony vyháňali z MFSR procesným auditom
Z ušetrených peňazí zvýši rezort financií mzdy tým, ktorí ostali
[5.2.2004, TREND / Slávka Kampová]
O zmene prístupu slovenských firiem z produktovej orientácie na procesnú počuť často. Opis a optimalizácia procesov vo verejnej správe je však s výnimkou niekoľkých samospráv unikátnym javom.
Na Ministerstve financií SR sa však už od polovice decembra 2003 pozerajú na svoju organizačnú štruktúru cez procesy. Viditeľným výsledkom „komerčného“ pohľadu bolo zrušenie 250 pracovných miest a 44 útvarov. Ministerstvami, ktoré sa rozhodli vydať podobnou cestou je napríklad rezort výstavby a spravodlivosti.
Čo je v čiernej skrinke
Keď prišiel Ivan Mikloš v roku 2002 na ministerstvo, nebolo pre neho podľa vedúcej úradu Jany Červenákovej „jednoduché preniknúť do tajomstiev úradu“. Rozhodnutie o potrebe auditu padlo rýchlo, hneď mesiac po zostavení vlády. „Úrad mal priveľa ľudí, správal sa ako black-box,“ zdôvodňuje J. Červenáková. Znamená to, že vedenie rezortu poznalo ako-tak vstupy a výsledky, ale nevedelo, čo sa deje vnútri úradu.
Ministerstvo zobralo reorganizačné plány po nástupe nového ministra natoľko vážne, aby si najalo poradenskú firmu. „Zadaním bol audit všetkých procesov, ich organizácie aj funkcionality,“ spomína J. Červenáková. Podklady si prevzalo trinásť spoločností, tri z nich poslali prihlášku. Podmienkou ministerstva bolo, aby firma mala medzinárodnú skúsenosť s podobným projektom.
„O projekt sa v konečnej fáze uchádzali firmy KPMG, IDS Share a LogicaCMG. Na základe najlepšej cenovej ponuky zvíťazila spoločnosť LogicaCMG,“ uvádza J. Červenáková.
Ministerstvo poradcom za celý projekt auditu a optimalizácie procesov zaplatilo vrátane DPH okolo 19 miliónov korún. Za subdodávateľa si LogicaCMG prizvala S&K Management Systems.
Zmapovať procesy
Verejné obstarávanie trvalo osem mesiacov, LogicaCMG potrebovala na procesný audit aj s návrhom nových procesov a novej organizačnej štruktúry pol roka. Práce sa začali v júli 2003 a použil sa rovnaký postup ako pri podobných projektoch v komerčnej sfére.
Samozrejme, s prihliadnutím na špecifiká ministerstva: „Ich procesy sú jedinečné. Nikde inde na Slovensku sa nepripravuje štátny rozpočet. Nikde inde sa nerobí štátny účet,“ vyhlásil Pavol Boroš z S&K Management Systems.
Na začiatku bol zber informácií o tom, aké sú na ministerstve procesy, aký je ich význam a potrebnosť. „Hoci reálnu prácu robil tím dodávateľa, dobrá spolupráca s ľuďmi z ministerstva bola základným predpokladom konečného úspechu,“ vysvetľuje Boris Brňák, biznis konzultant LogicaCMG.
Celý tím dodávateľa strávil leto workshopmi s takzvanými garantmi procesov. Tak nazvali ministerských odborníkov, od ktorých zisťovali krok za krokom, ako procesy na ministerstve vyzerajú. „Do funkcie garantov sme nominovali hlavne generálnych riaditeľov sekcií, ktorí majú najlepší prehľad,“ spresňuje J. Červenáková.
Z workshopov vzišla približne v polovici septembra procesná mapa vtedajšieho stavu procesov, takzvaná „as - is“ analýza. Zobrazuje 15 procesov na najvyššej úrovni. Hlavné – podľa J. Červenákovej – sú štyri: tvorba koncepcií a stratégií, legislatívny proces, realizácia a kooperácia a vnútorný audit. Medzi prierezové patrí kontrola a štátny dozor, prierezová rozpočtová politika, finančné riadenie prostriedkov EÚ, správa štátnych aktív a pasív, regulácia vybraných oblastí a medzinárodné vzťahy.
Dotazníky na poslednú chvíľu
Pätnásť procesov najvyššej úrovne sa rozpadá na 220 procesov. „Každý z nich sme následne zakreslili a dali validovať u garantov procesov,“ spresňuje P. Boroš. O všetkých procesoch sa viedli rozhovory s pracovníkmi ministerstva a priraďovali sa k nim informácie o vstupoch a výstupoch.
Zistiť reálne využitie pracovného času jednotlivých pracovníkov bolo úlohou intranetového dotazníka, ktorý vypĺňali všetci zamestnanci. Hoci mali na vyplnenie dva týždne, dva dni pred termínom odovzdania nebola väčšina z nich hotová. Keďže od nich sa odvíjal ďalší priebeh projektu, bol to pre poradcov jeden z najkritickejších okamihov. Pod tlakom vedenia ministerstva respondenti nakoniec dotazník vyplnili včas.
Na základe informácií zamestnancov o aktivitách vypočítal riešiteľský tím „priemerný čas vykonávania aktivity“. Trochu extrémnym príkladom je vystavenie platobného príkazu, ktoré trvalo podľa údajov od zamestnancov v priemere päť hodín. Materiál o novej procesnej organizácií hovorí o skrátení tohto času na tridsať minút.
V záverečnej fáze projektu tím zmenil neefektívne počty pracovníkov. Najprv sa optimalizovala existujúca štruktúra. Nemenili sa sekcie, odbory, oddelenia, ale optimalizovali sa počty pracovníkov.
V projektovom tíme vzniklo 19 návrhov organizačných zmien a po komunikácii riešiteľov projektu s vedením ministerstva vznikla nová organizačná štruktúra. S ňou aj s novým počtom miest finanční úradníci plne fungujú od prvého januára tohto roku.
Murphy štátnej správy
Prvý model „as - is“, ktorý LogicaCMG zostavila, hovorí o aktuálnom stave procesov. Opisuje prípady, keď bola zistená situácia v procesoch kritická, ale aj také, keď bola takmer komická. „Audit odborne potvrdil Murphyho zákony. Napríklad ten, že dvaja úradníci zamestnávajú tretieho,“ odľahčuje vysvetľovanie J. Červenáková.
„Našlo sa veľké množstvo aktivít, ktoré sa opakovali, výstupy, ktoré neboli určené nikomu, a zacyklené skupinky,“ dokresľuje stav, v akom bolo ministerstvo ešte pred pol rokom. Výnimkou neboli takzvané púštne rieky – samoúčelný začarovaný kruh, keď úradník A pracuje pre úradníka B, ten pre úradníka C, ktorého riadi človek A. „V rôznych termínoch žiadali rôzni pracovníci od podriadených organizácií rovnaké údaje,“ vypočítava ďalej problémy šéfka služobného úradu.
Ďalším zistením bola duplicita, ktorej mohla zabrániť lepšia informatická podpora. „Centrálna databáza údajov neexistuje. Všetko funguje cez hardcopy,“ pripomína J. Červenáková. Problémy má ministerstvo nielen so softvérom, ale aj s počítačmi.
Podľa vedúcej služobného úradu sa neprideľovali podľa toho, kto spravoval akú agendu, ale podľa toho, kto bol aký šéf: „Ľudia, ktorí pracovali s veľkými súbormi, mali rádovo horšie počítače ako niektorí ľudia z vedenia,“ ilustruje J. Červenáková.
Priveľa ľudí
„Samozrejme, zistilo sa aj to, že v niektorých oblastiach je zamestnaných priveľa ľudí,“ pokračuje J. Červenáková. Plánovaný stav 849 ľudí však naplnený nebol, pretože vedúca úradu prezamestnanosť na ministerstve predvídala už počas auditu. „Keď som videla, kam to speje, prestali sme v septembri robiť výberové konania,“ zdôvodňuje.
Intuíciu vedúcej úradu potvrdil aj oficiálny výsledok auditu: k prvému januáru 2004 bola zrušená takmer tretina - 44 organizačných útvarov. Spolu s ňou klesol o 30 percent počet zamestnaneckých miest. „Reálne odišlo z úradu 153 zamestnancov, na služobných úradoch si z nich našlo prácu 23. Ostatní ju stratili úplne,“ spresňuje J. Červenáková.
Reorganizácia sa dotkla každej sekcie. Niektoré zmeny boli nevyhnutné preto, lebo agenda útvarov sa znížila bez toho, aby sa to premietlo do počtu pracovníkov. Takto bol zrušený napríklad odbor medzinárodných daňových vzťahov. „Odbor sa zaoberal zamedzením dvojitého zdanenia. Zmluvy sa pouzatvárali a vstupom do Európskej únie sa rozsah agendy podstatne zužuje,“ vysvetľuje J. Červenáková. Podobne skončil napríklad odbor zaoberajúci sa financovaním krajských úradov, ktoré už neexistujú.
Čo pribudlo
Pretože úlohy ministerstva financií sa nemenia len smerom k znižovaniu agendy, vzniká aj niekoľko nových pracovných pozícií. Nové útvary vznikli tri a všetky sa týkajú euroagendy. „Súčasne prišlo k zmene a doplneniu agendy už existujúcich útvarov,“ vysvetľuje J. Červenáková. Pre dostatočne nepokrytú agendu, týkajúcu sa napríklad rozpočtových analýz alebo čerpania štrukturálnych fondov, vypíše ministerstvo v najbližších týždňoch nové výberové konania.
Jedným z dôsledkov celej reštrukturalizácie je aj zvýšenie atraktívnosti práce na ministerstve. Peniaze ušetrené za mzdy tých, čo prepustili, sa totiž použijú na zvýšenie miezd ostatným. Priemerný plat úradníka na ministerstve sa zdvihne na 28-tisíc korún.
Najčastejšie uvádzanou príčinou zlyhania projektu procesných zmien v komerčnej sfére býva rezistencia proti zmene. Spoluprácu s ľuďmi z ministerstva si však nakoniec externí konzultanti pochvaľovali. Odpor k zmenám podľa nich nebol väčší, ako sú zvyknutí vo firmách. Vedenie ministerstva patrilo podľa nich k tým, ktoré dalo svojim podriadeným najavo, akú veľkú váhu auditu prikladá.
Kontinuita
Prepustenie zamestnancov a reorganizácia neboli jediné výsledky auditu. Zistilo sa napríklad aj to, že riadenie dokumentov prebieha neefektívne. Informačný systém na správu dokumentov by sa podľa vedúcej úradu mal zaviesť v prvom polroku 2004.
Zabezpečiť kontinuitu by podľa J. Červenákovej malo zavedenie systému riadenia kvality. Ministerstvo sa chce o certifikáciu uchádzať u jednej zo zahraničných certifikačných autorít. „Chceli by sme ju získať najneskôr v roku 2005,“ plánuje vedúca úradu. Norma by mala nielen oficiálne overiť kvalitu procesov na ministerstve, ale aj poistiť úrad pred spätnými zmenami pri budúcej výmene vedenia. „Systém riadenia kvality znamená pravidelnú kontrolu kvality procesov. Ak by ňou ministerstvo neprešlo, certifikát mu odoberú,“ zdôvodňuje J. Červenáková.
A čo ostatní?
Ideou vedenia ministerstva financií bolo, aby radikálne zmeny u nich boli inšpiráciou pre ďalšie úrady štátnej správy. Krok, ktorý ministerstvo podniklo, im umožní vyžadovať optimalizáciu a racionalizáciu fungovania aj v ostatných rozpočtových jednotkách.
Prezentácia auditu ostatným ministrom pred dvoma týždňami bola teda logickým záverom projektu. TREND s otázkou, či plánujú podobný audit, oslovil všetky slovenské ministerstvá, kladnú odpoveď dostal od rezortu výstavby a spravodlivosti, pričom ministerstvo spravodlivosti si to do svojich plánov dalo už dávnejšie.
Foto – Milan Illík, Miro Nôta