Prečo pečiatky presluhujú
Elektronickej verejnej správe netreba viac peňazí, ale koordináciu, procesné riadenie a tlak vlády
[9.3.2005, TREND / Jozef Andacký, Konštantín Čikovský, Martin Valášek a Peter Marčan]
Chodiť po úradoch a vybavovať je naozajstná reality show. No kým napríklad pri SuperStar sa väčšina ľudí zabáva a len malá skupinka stresuje, na úradoch je to presne opačne.
Siahodlhé rady lenivo sa posúvajúce vpred. Formuláre donekonečna sa vypytujúce na tie isté údaje. A pečiatky a podpisy. Ukazováky zamestnancov posielajúce „stránku“ do iných dverí. Alebo do iného radu. To všetko v čase, ktorý by občania mohli využiť produktívne.
Ešte pred niekoľkými rokmi podobné veci zažívali napríklad aj klienti bánk. Väčšina z nich však už má alternatívu. Účty možno zaplatiť z pohodlia kresla obývačky. Aj o polnoci. Internetom. Samozrejme, pokiaľ klient chce. Banka mu to rada umožní, pretože je to aj pre ňu jednoduchšie a lacnejšie.
Čo bráni tomu, aby klientsky orientovaný princíp poskytovania služby obohatený o zrýchlenia, spresnenia a zjednodušenia dané elektronickou komunikáciou prijali aj poskytovatelia verejných služieb?
Málo peňazí?
Tradične sa zastaranosť mechanizmov verejných úradovní vysvetľuje floskulou o tom, že štát do vlastného IT málo investuje. No už napríklad aj audit, ktorý koncom minulého roka pre ministerstvo dopravy vypracovala spoločnosť S&K Management Systems, opisuje hlavné problémy inde ako v peniazoch. Naopak, minimálne o pripravenosti hardvéru verejnej správy hovorí ako o postačujúcom.
Väčšina úradov má teda štandardne výkonné počítače, internetové pripojenie, siete, informačné systémy. Veď iba za posledné tri roky štát na nákup informačných technológií vynaložil najmenej 5,3 miliardy korún. Najmenej v tomto prípade znamená, že výdavky boli v skutočnosti o niekoľko miliárd korún vyššie, pretože audit vychádzal z verejne dostupných údajov, ktoré nezahŕňajú všetky formy verejného obstarávania.
A už vôbec nie IT objednávky, ktoré šli mimo režimu verejného obstarávania. Celkový sumár investícií do IT v štátnej či dokonca v celej verejnej sfére neexistuje. Nikto to nesleduje, a tak neexistuje ani metodika, ktorou by to dokázal urobiť audítor, aj keby mu verejné orgány vyšli v ústrety.
Aj neúplné údaje a fakt, že štát ani v najbližších rokoch rozhodne nemieni brzdiť objem výdavkov do IT, však umožňujú hodnotenie. „Rozhodne nie je problém v nedostatku peňazí,“ hovorí hlavný poradca ministra financií Martin Bruncko.
Mnoho chaosu
Ak existuje problém vo vybavenosti IT technológiami, nie je ním objem ich nasadenia či morálne opotrebenie. Problémom je ich štruktúra. Najväčšia časť IT systémov verejnej správy bola objednaná a funguje pre potreby interného manažmentu verejných organizácií. Aj tie však podľa poradcov z S&K Management Systems zďaleka nefungujú tak ako v biznis sfére – na podporu rozhodovania.
A čo je najhoršie, systémy prioritne orientované na služby zákazníkom tvoria iba približne tretinu. Či z toho možno usudzovať, že verejná správa nepochopila, aký je jej účel? Podľa jedného z autorov auditu Ľudovíta Lauka áno. Konštatuje to na základe skúseností ich firmy z privátnych organizácií. Tých, ktoré majú s verejnou správou porovnateľné druhy služieb či podiel administratívy na svojej činnosti. Úlohou väčšiny elektronických systémov tam je poskytnutie služby.
Audit však ide ešte ďalej. Ak už aj štát poskytuje službu, ktorú možno nazvať elektronickou, z takmer dvoch tretín má iba informatívnu funkciu. Transakčných, takých, ktoré dokážu administráciu klientovi naozaj zjednodušiť, nielen poradiť, je iba pätina.
Alebo: Viac ako polovica vstupov do informačných systémov ústredných orgánov štátnej správy je papierových. Teda aj na ministerstvách, ktoré bývajú informačnými systémami vybavené lepšie ako zvyšok verejnej správy, je elektronický dokument v menšine. Preto sa ani nemožno čudovať, že väčšina informácií, ktoré sa do týchto systémov zadáva, sa vkladá manuálne. V dvadsiatke skúmaných ústredných orgánoch je to vo vyše 80 percentách prípadov.
Toto všetko pritom možno preložiť do jazyka nákladov na verejnú správu a kvality poskytovania jej služieb. Rovnako ako napríklad „nízku interoperabilitu“ informačných systémov verejnej správy. Tá hovorí o tom, do akej miery dokážu jednotlivé systémy medzi sebou komunikovať, teda vymieňať si informácie. Nulovú interoperabilitu našiel audit v 57 percentách prípadov.
Rekordérom sú informačné systémy Úradu pre štátnu službu SR, ktorý vznikol iba pred tromi rokmi. Tie nedokážu komunikovať so žiadnym iným. Komunikáciu systémov, ktorá dokáže prekročiť hranice rezortu alebo nebodaj si aj vymieňať informácie s orgánmi Európskej únie, našli audítori v menej ako desiatich percentách prípadov.
Kedy by si na tieto údaje mali spomenúť klienti verejnej správy? Vtedy, keď nechápu, ako je možné, že od nich rôzne úrady, často pri vybavovaní tej istej záležitosti, pýtajú opakovane ten istý dokument. Navyše ak v drvivej väčšine pochádza aj tak z verejnej správy.
Dobré ráno
Štátna správa zastala na úrovni minulého storočia. Nie však po stránke technologického vybavenia, ale z pohľadu procesov. Aj v roku 2005 sa napríklad na nahlasovanie trvalého pobytu používa prakticky to isté tlačivo ako v roku 1975, potrebné sú tie isté doklady a dokumenty. Niektoré procedúry sa dokonca ešte skomplikovali. Napríklad na vybavenie preukazu zdravotne ťažko postihnutého občana musí žiadateľ zaklopať na viac dverí ako v minulosti.
Rovnako je to s vodičskými preukazmi. Kedysi sa robili na počkanie, teraz na dvakrát. A onedlho to čaká pasy a občianske preukazy. To však súvisí s nárastom nákladov na ich výrobu, ktoré vyplývajú z nových požiadaviek na bezpečnostné prvky a zavedenie biometrických údajov.
Keďže je táto technológia drahá, Slovensko si ju môže dovoliť prevádzkovať len na jednom mieste. Preto tam, kde sa kedysi doklady priamo tlačili, v súčasnosti sa už len zbierajú údaje, ktoré sa potom posielajú do centrálneho pracoviska. Tam sa doklad vytlačí a pošle späť na zberné miesto alebo na miesto, kde si ho občan osobne vyzdvihne.
Samozrejme, sú aj služby, ktoré s v posledných piatich rokoch zlepšili. Kto si chce prelustrovať biznis partnerov, nemusí letieť na súd a platiť kolky. Jednoducho si výpis z obchodného registra pozrie v internete. Alebo keď zisťuje, akým spôsobom sa nahlasuje nové auto do policajnej evidencie, nepotrebuje telefonovať a dohadovať sa s informátorom. Naťuká do počítača správnu adresu a podrobný návod sa mu o pár sekúnd objaví na obrazovke.
No tak on-line obchodný register ani verejný informačný portál Obcan.sk by neuzreli svetlo sveta, keby sa o to na vlastné náklady nepostarali komerční partneri. Aj keď pre nich takéto sponzorstvo znamená najmä cestu, ako sa v danom rezorte dobre zapísať a vydláždiť si cestu k lukratívnym zákazkám.
Politická podpora
Ľahký prístup k informáciám z úradných kníh a registrov je však len zlomkom toho, čo by si moderný občan a podnikateľ od štátnej správy želal. Viac by mu pomohlo, keby sa skrátil čas, ktorý by musel na úrade stráviť, aby všetko vybavil na jednom mieste. Ideálne by bolo, keby všetko vybavil na diaľku, cez centrálny verejný portál. Nehovoriac o tom, že by rád počul o tom, ako už aj na úradoch hovoria o produktivite práce či nákladovej štruktúre poplatkov.
Informatizácia sa však nenaštartuje zdola. A ak aj rezortní informatici majú snahu posunúť veci vpred, často narážajú na múr priorít svojho šéfa, ministra. Chýbala autorita, ktorá by informatizáciu nadrezortne riadila, podporovala a koordinovala. Kompetencie k vládnej informatike sa v posledných rokoch niekoľkokrát presúvali z jedného rezortu na druhý, až skončili na Ministerstve dopravy, pôšt a telekomunikácií SR. A niekoľkokrát sa odkladalo aj vymenovanie splnomocnenca pre informatizáciu spoločnosti. Napokon sa tak stalo vlani v novembri.
Funkcie sa ujal Miroslav Kukučka, ktorý takmer celý profesionálny život spojil so značkou Software602, producentom legendárneho textového editora T602. Ako štátny úradník má zatiaľ len deklaratívnu pozíciu, nie je členom vlády a nemá žiadne príkazné kompetencie smerom k ostatným rezortom. Informatizáciu si tak aj naďalej môžu riešiť po svojom.
M. Kukučka to však nepovažuje za hlavný problém: „Myslím si, že rezorty najlepšie rozumejú svojim problémom a vedia na ne nájsť najvhodnejšie riešenia.“ Skôr chce docieliť, aby rezorty fungovali v súlade so štandardmi a snažili sa o koordináciu: „Aby napríklad neriešili ten istý problém trikrát a každý inak.“
Nové princípy pre služby občanom a podnikateľom
- Bez papierov – nahradzovanie papierových dokumentov elektronickými znamená zmenu v organizácii administratívnej práce
- Bez priameho kontaktu s prijímateľom služieb – správne konanie na diaľku vyžaduje určitú mieru bezpečnosti
- Namiesto ručného podpisu elektronický – obe formy garantujú autenticitu
- Bez zásady miestnej kompetencie – výkon on-line verejnej správy môže byť nezávislý na územnou členení krajiny
PRAMEŇ: Informačný audit S&K Management Systems
Krok vpred urobilo aj ministerstvo financií. Po skončení daňovej reformy ako ďalšiu svoju agendu prezentovalo rozvoj znalostnej ekonomiky. Jedným z pilierov je aj informačná spoločnosť. A podriadení ministra Ivana Mikloša otvorene hovoria, že informatizácia ako časť „slovenského Lisabonu“ bude prioritou iba vtedy, ak sa stane politickou témou. M. Bruncko očakáva, že tým získa na vážnosti aj úrad splnomocnenca. Uvedomuje si však, že do volieb prebudovanie verejnej správy nemožno stihnúť.
Prvé reakcie na iniciatívu rezortu financií, dokonca aj z radov opozície, sú pozitívne. Či vydržia, ukáže čas. „Považoval by som za úspech, keby sa zo znalostnej a informačnej ekonomiky stali témy, o ktorých sa budú politické strany v dobrom zmysle slova hádať v nasledujúcich voľbách,“ hovorí hlavný ekonomický poradca ministra financií.
O procesoch ani slovo
Informatizáciu štátnej správy treba prirovnať k štandardnému zavádzaniu informačného systému v komerčnom podniku. V oboch prípadoch treba najprv zadefinovať úlohy, ktoré má tá-ktorá časť organizácie riešiť. Potom opísať procesy, ktoré ich majú zabezpečovať.
Ďalej treba vybrať vhodnú softvérovú aplikáciu, hardvérovú platformu, komunikačnú infraštruktúru – vybudovať komplexný informačný systém. Ďalšou fázou sú školenia zamestnancov, aby sa v novom prostredí nestratili, ale vedeli ho využívať a zvyšovať tak svoju produktivitu. A napokon treba dosiahnuté výsledky neustále prehodnocovať.
Vládni informatici sa v budovaní komplexného štátneho informačného systému ďaleko nedostali. Veď len to, kým sa dohodli na dokumente s honosným názvom Stratégia informatizácie spoločnosti, trvalo niekoľko rokov. Splnili pritom len prvú časť zadania – pomenovali úlohy modernej štátnej správy.
Aj to len vďaka tomu, že ich odpísali z akčného plánu Lisabonskej stratégie pre nových členov Európskej únie eEurope Plus. Ten definuje, i keď pomerne voľne, dvadsať základných služieb pre občanov a pre podnikateľov, ktoré by štátna správa mala poskytovať v elektronickej forme a on-line.
Za pokrok nemožno považovať akčný plán stratégie. Z 90 percent ho totiž naplnili všeobecnými alebo naopak veľmi špecifickými parciálnymi projektmi. Väčšinou s nereálnymi termínmi. O procesoch, prípadne ich zmenách, napadlo ani slovo.